■住民投票、直接民主主義とは
■憲法を考える 視点・論点・注目点
米軍普天間飛行場（沖縄県宜野湾市）の移設計画をめぐり、名護市辺野古の埋め立ての是非を問う沖縄県民投票が全県で実施された。一時は５市長がこの県民投票に不参加を表明し、有権者の３割が投票できない事態も考えられた。このため、「賛成」と「反対」だった選択肢に「どちらでもない」を加えるよう県民投票条例を改正し、５市長が参加に転じた。＝２月１日夕刊などから
■代表制の機能不全、修正する役割も
選挙で選ばれた代表を通じた間接民主主義に対し、住民投票は直接民主主義の手続きだ。５市が不参加を貫けば、沖縄県民全体の意思を示せず、その意義が損なわれるところだった。
＜「議会判断の重さ」理由＞ なぜ、こんなことが起きたのか――。５市長が挙げたのは、「市議会の判断の重さ」。県民投票の経費を計上した予算案が認められなかったからだ。
経費は県が負担するから懐は痛まない。否決されても市長の判断で支出できるが、「民意を知りうるのは議会」（桑江朝千夫・沖縄市長）などとして、民意を直接問う県民投票に参加しようとしなかった。
間接と直接。二つの民主主義について、憲法はどう位置づけているのか。
前文では「権力は国民の代表者がこれを行使」すると記している。４１条は、国会を「唯一の立法機関」と位置づける。国政では間接民主主義を基本としていることがわかる。
一方、地方自治については、９３条で自治体に議会を置くと定めているものの、「権力は代表者が行使」といった表現はない。地方自治法は町村に対し、議会を置かずに有権者全員による「町村総会」を設けることも認めている。住民に身近な地方自治では、直接民主主義をより採り入れやすくなっている。
過去の住民投票の大半は、自治体が根拠となる条例を定めて実施している。首長や議会が条例案を提出できるほか、住民が有権者の５０分の１以上の署名を集めて条例を制定するよう首長に「直接請求」することも可能だ。今回の沖縄県民投票も直接請求が出発点となった。
住民投票に詳しい武田真一郎(上図左右)・成蹊大法科大学院教授（行政法）は、その意義をこう説く。
「代表が民意を反映していれば、住民投票をする必要はない。ところが代表は、住民が望むことをせず、望まないことをする。そこで住民は『自分たちの声を聞いてほしい』と声を上げる。実際に住民投票がおこなわれれば代表も結果を無視できず、大半が尊重する。直接民主主義によって間接民主主義の機能不全が修正され、本来の機能を回復する」
ただ、日本の制度では、直接請求をしても、議会の議決を経なければ住民投票にたどりつけない。武田教授によれば、市町村合併を除く住民投票条例案のうち、成立したのは直接請求と首長、議員の提案をあわせて１５％未満にとどまる。この点で、一定の署名が集まれば住民投票を実施する米国の州やスイスなどの制度とは異なる。
＜あわや全体意思示せず＞
今回の沖縄県民投票は、９万筆を超える有効署名を集めて直接請求をし、県議会のハードルも乗り越えた。そこに現れたのが、５市の不参加表明という新たなハードルだった。県議会だけでなく、県内すべての市町村が拒否権を持つのだとすれば、県民全体の意思を示すのはとても難しくなる。今後、都道府県単位で異議を申し立て、軌道修正を求める回路が断ち切られかねない深刻な事態だった。
これを受けて、市町村による拒否は地方自治法や県条例に加え、憲法からみても問題があるという声が上がった。沖縄弁護士会は１月、「投票資格者の政治的意思を表明する権利をないがしろにし、直接民主主義の意義を没却する、由々しき事態」「たまたま居住している地域によって投票できる者とできない者が生じることは、法の下の平等の見地からも、極めて不合理」とする会長声明を出した。憲法２１条の表現の自由や、１４条の法の下の平等に触れる疑いを指摘するものだった。
５市長による不参加表明の理由に戻れば、議会の判断の重さに加え、「賛否の２択では民意をすくいきれない」ことも挙げていた。辺野古を埋め立てて基地をつくるのには反対だが、それによって普天間飛行場の移設が進まなくなるのでは困る。そんなふうに複雑な思いを抱える人が少なくないからだ。
根っこにあるのは、普天間の返還には「辺野古移設が唯一の解決策」とする政府の姿勢だ。それでは「普天間か辺野古か」という沖縄県内での二者択一を強いることになる。
辺野古の埋め立て承認を取り消した翁長雄志（おながたけし）・前知事を国が訴えた訴訟でも、国側は辺野古が「唯一」と主張。福岡高裁那覇支部は２０１６年９月、普天間の返還と辺野古の基地建設は「二者択一の関係にある」と認定し、基地建設に反対する知事を当選させた県民の意思について「二者択一の関係にあることを前提とした民意がいかなるものであるかは証拠上明らかではない」という判断を下した。
市民団体「『辺野古』県民投票の会」の元山仁士郎代表は、「民意は明らかではない」という高裁那覇支部の判断が署名集めを始めるきっかけのひとつだったと明かしている。
■特定の不平等、防ぐ防波堤に
県民投票翌日の２５日、安倍晋三首相は衆院予算委員会で「辺野古につくらないということになれば、普天間はそのままになっていく」と述べた。告示日の１４日には、菅義偉官房長官が結果にかかわらず辺野古へ移設する考えを示していたが、この姿勢は変わっていない。
確かに県民投票の結果に法的な拘束力はない。とはいえ、７割超が「反対」という県民の意思を無視してよいのか。
憲法９５条は、住民投票で過半数の同意を得なければ、特定の自治体のみに適用される法律を制定できないと定めている。
辺野古の基地建設でもその手続きをとるよう唱えるのが、木村草太・首都大学東京教授（憲法学）だ。米軍基地には警察も消防も米軍の同意なしには入れず、基本的に自治権が及ばない。それほど重い問題である基地の設置は、政府の一存で決めてよいことではない。基地を置く場所や条件を示した法案を国会で審議し、住民投票に諮る(はかる・会議にかけて問う)必要がある、と主張する。
この考えは国会や裁判でも取り上げられたが、安倍首相は基地提供が日米安保条約上の義務であることや日米地位協定を理由にとりあわなかった。埋め立て承認取り消しをめぐる訴訟では、沖縄県側が木村教授と同じ主張をしたが、福岡高裁那覇支部は首相と同様の立場をとり、最高裁は県の上告を棄却した。
しかし、憲法制定時に担当相を務めた金森徳次郎氏は著書「憲法遺言（いげん）」で、９５条の規定について「ある公共団体が不利に取り扱われることの弊害を避けんとする考えに基づく」とし、個人に基本的人権を保障することに類する考え方によるものだと説明する。
つまり９５条に基づく住民投票は、特定の自治体が不平等に扱われるのを防ぐ防波堤のようなものだ。安保条約や地位協定があるから住民の同意なしで進めてよいというのは、憲法の本来の趣旨に沿っているだろうか。
木村教授は「日米安保条約への支持が極めて高いのは、本土の人にとって基地負担が小さく、安全保障を享受できる『いいとこ取り』ができているから。いびつないいとこ取りができるのは、憲法がめざす平等の理念が無視されているということではないか。公平に負担する努力が必要だ」という。玉城デニー沖縄県知事は２５日未明の記者会見で、「安全保障の負担は等しく国民が担うもの。国民全体で考えていただかないと、根本的な解決にはつながらない」と話した。
元山さんたちは、普天間の危険性除去は問うまでもない県民の願いだと確認しているという。今回の結果は、辺野古の基地建設と普天間の固定化の両方に反対する意思の表れだろう。今度は政治や本土の側がどうするかを考える番だ。
沖縄への基地集中や沖縄県内の二者択一を迫るやり方は、憲法の理念に沿っているのか。今回の県民投票が問いかけている、重要な論点である。
■取材後記 権力側の発議は要注意
直接民主主義は「毒」にも「薬」にもなる。
要注意なのは、権力側が仕掛ける時だ。自分たちに都合のよい問い方をし、都合のよい「民意」を引き出そうとすることがしばしば起きる。国会の多数派が発議する憲法改正の国民投票は、一歩間違えば「毒」になる危険をはらむ。慎重にルールを磨きあげる必要がある。
「薬」になりやすいのは、国民や住民側が直接民主主義を使う時だろう。権力に異議を申し立て、少数派の権利を守る手立てになりうるからだ。直接請求はそれにあたるが、議会が住民投票を阻める。一定数の署名があれば投票を実施する仕組みを考えるべきなのかもしれない。
権力への異議申し立てが保障されているかどうかは、その国が民主的か否かをはかるものさしになる。沖縄が発した異議をどう受け止めるか。この国のあり方が問われている。